Úrskurður yfirskattanefndar

Ár 2021, miðvikudaginn 10. febrúar, er tekið fyrir mál nr. 157/2020; kæra A ehf., dags. 9. október 2020, vegna ákvörðunar um lokunarstyrk. Í málinu úrskurða Sverrir Örn Björnsson, Þórarinn Egill Þórarinsson og Bjarnveig Eiríksdóttir. Upp er kveðinn svofelldur

ú r s k u r ð u r :

 I.

Með kæru, dags. 9. október 2020, hefur kærandi skotið til yfirskattanefndar ákvörðun ríkisskattstjóra, dags. 15. júlí 2020, að hafna umsókn kæranda um lokunarstyrk samkvæmt II. kafla laga nr. 38/2020, um fjárstuðning til minni rekstraraðila vegna heimsfaraldurs kórónuveiru. Ákvörðun ríkisskattstjóra, sem tekin var að undangengnum bréfaskiptum, sbr. bréf ríkisskattstjóra til kæranda, dags. 24. júní 2020, og svarbréf kæranda, dags. 2. júlí sama ár, var byggð á því að starfsemi kæranda, sem fólgin væri í skipulagningu mannamóta, fyrst og fremst fyrir fyrirtæki á innanlandsmarkaði, félli ekki undir ákvæði 1. tölul. 4. gr. laga nr. 38/2020, þ.e. kæranda hefði ekki verið skylt að láta af starfseminni samkvæmt 1. og 2. mgr. 5. gr. auglýsingar nr. 243/2020, um takmörkun á samkomum vegna farsóttar, sbr. 2. mgr. 12. gr. sóttvarnalaga nr. 19/1997. Kom fram að starfsemi kæranda félli undir 3. gr., 4. gr. og 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. auglýsingar nr. 243/2000, þ.e. um væri að ræða starfsemi sem hefði sætt fjölda- og nálægðartakmörkunum eða takmörkunum á opnunartíma. Hægt hefði því verið að viðhalda starfsemi í einhverri mynd og aðlaga hertum sóttvörnum.

Í kæru kæranda til yfirskattanefndar er þess krafist að ákvörðun ríkisskattstjóra verði felld úr gildi, enda uppfylli kærandi skilyrði fyrir veitingu lokunarstyrks. Í kærunni er vísað til ákvæða 4. gr. laga nr. 38/2020 og 5. gr. auglýsingar nr. 243/2020 og tekið fram að ljóst sé að kæranda hafi verið gert skylt að láta af starfsemi og þjónustu á grundvelli 2. mgr. 5. gr. auglýsingarinnar á því tímabili sem um ræði. Kærandi sé viðburðafyrirtæki sem sérhæfi sig í að halda viðburði og mannamót. Í ljósi þess að öll slík starfsemi og þjónusta „krefst eða hætta er á snertingu milli fólks eða mikillar nálægðar“, sbr. 2. mgr. 5. gr. auglýsingarinnar, hafi kærandi látið af allri starfsemi og þjónustu á því tímabili sem um ræði. Hafi öllum slíkum viðburðum og mannamótum verið aflýst á tímabilinu. Augljóslega sé ekki um tæmandi talningu á starfsemi og þjónustu að ræða í síðari hluta 2. mgr. 5. gr. auglýsingarinnar, sbr. orðin „svo sem“. Falli starfsemi og þjónusta kæranda augljóslega undir almennt orðalag 2. mgr. 5. gr. auglýsingarinnar. Í ljósi tilgangs laga nr. 38/2020 sé hafið yfir allan vafa að þau skuli túlka rekstraraðilum í vil og a.m.k. ekki með þröngri lögskýringu. Með vísan til framangreindra röksemda kæranda sé þess krafist að ákvörðun ríkisskattstjóra verði snúið og að kærandi teljist uppfylla skilyrði 1. tölul. 4. gr. laga nr. 38/2020.

II.

Með bréfi til heilbrigðisráðuneytisins, dags. 12. október 2020, óskaði yfirskattanefnd eftir umsögn ráðuneytisins um kæruefni málsins, sbr. 8. gr. laga nr. 38/2020. Af því tilefni hefur heilbrigðisráðuneytið lagt fram umsögn í málinu með bréfi til yfirskattanefndar, dags. 25. nóvember 2020. Í umsögninni kemur m.a. fram að með 2. mgr. 5. gr. auglýsingar nr. 243/2020 hafi verið lokað á starfsemi sem krefjist snertingar eða mikillar nálægðar. Þau dæmi sem tiltekin séu í greinargerð með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 38/2020, séu öll sambærileg og eðlislík þeirri starfsemi sem tiltekin sé í auglýsingunni sjálfri. Fram kemur að meginviðmið ráðuneytisins við afmörkun á því hvort starfsemi þyrfti að loka væri hvort starfsemi væri þess eðlis að ekki væri mögulegt að halda henni áfram án snertingar eða nálægðar sem væri innan við tvo metra til lengri tíma. Starfsemi fjölmargra aðila hafi skerst vegna ákvæða auglýsingarinnar án þess að ráðuneytið hafi litið svo á að sú starfsemi félli undir 1. eða 2. mgr. 5. gr. auglýsingarinnar. Í slíkum tilvikum hafi e.t.v. þurft að fækka fólki og/eða auka bil á milli fólks með þeim afleiðingum að færri gátu stundað starfsemi í einu. Þar sem umrædd ákvæði auglýsingarinnar hafi falið í sér skerðingu á atvinnufrelsi hafi þau verið ekki verið túlkuð rýmra en leiði af orðalagi þeirra og önnur starfsemi en sú, sem talin sé upp, ekki verið talin falla undir nema að teljast að öllu leyti sambærileg. Að mati ráðuneytisins verði ekki talið að starfsemi kæranda sé þannig í eðli í sínu að hún krefjist snertingar eða feli í sér hættu á snertingu milli fólks þannig að hún falli undir þá starfsemi sem við sé átt í 2. mgr. 5. gr. auglýsingarinnar eða sé öldungis sambærileg við slíka starfsemi. Hefði ráðuneytinu borist erindi frá kæranda í gildistíð auglýsingarinnar hefði ráðuneytið því ekki talið að loka bæri starfsemi félagsins á grundvelli 1. og 2. mgr. 5. gr. auglýsingarinnar. Enda væru í 3. gr. auglýsingarinnar tekin dæmi um fjöldasamkomur sem leyfilegt væri að fram færu að því virtu að færri en 20 einstaklingar kæmu þar saman. Því hefði ráðuneytið væntanlega bent á að gæta bæri að fjöldatakmörkunum og nálægð sem og sótthreinsun í starfseminni, auk þess hefði skipulagning getað farið fram á öðrum tíma en viðburðirnir sjálfir. Með vísan til framanritaðs sé það mat ráðuneytisins að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði 1. tölul. 4. gr. laga nr. 38/2020 um að félaginu væri skylt að láta af starfsemi eða þjónustu samkvæmt 2. mgr. 5. gr. auglýsingar nr. 243/2020.

III.

Með bréfi, dags. 24. nóvember 2020, hefur ríkisskattstjóri lagt fram umsögn í málinu og krafist þess að hin kærða ákvörðun verði staðfest með vísan til forsendna hennar, enda hafi ekki komið fram nein þau gögn eða málsástæður varðandi kæruefnið sem gefi tilefni til breytinga á ákvörðun ríkisskattstjóra.

IV.

Með bréfi, dags. 22. desember 2020, hefur kærandi komið á framfæri athugasemdum í tilefni af umsögnum heilbrigðisráðuneytisins og ríkisskattstjóra. Í bréfinu bendir kærandi á að ekkert nýtt hafi komið fram í umsögnunum sem hefði kallað á frekari röksemdir eða gögn af hálfu kæranda. Þó væri ástæða til að gera athugasemd við þau ummæli í umsögn ráðuneytisins að hefði kærandi sent ráðuneytinu erindi í gildistíð auglýsingarinnar hefði það bent kæranda á að gæta bæri að fjöldatakmörkunum sem og sótthreinsun, auk þess að skipulagning hefði getað farið fram á öðrum tíma en viðburðirnir sjálfir. Kærandi bendir á að í þessum ummælum komi fram hreinar getgátur, auk þess sem þær styðjist ekki við staðreyndir, eins og skýrt komi fram í kæru. Ekki sé við hæfi að ráðuneyti byggi umsögn sína á slíkum getgátum, auk þess sem getgátur sem þessar stríði gegn góðum stjórnsýsluháttum og þeirri meginreglu sem rannsóknarreglan í stjórnsýslurétti byggi á.

V.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 38/2020, um fjárstuðning til minni rekstraraðila vegna heimsfaraldurs kórónuveiru, gilda lög þessi um einstaklinga og lögaðila sem stunda atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi, hófu starfsemina fyrir 1. febrúar 2020 og bera ótakmarkaða skattskyldu hér á landi samkvæmt 1. eða 2. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Er markmið laganna að viðhalda atvinnustigi og efnahagsumsvifum með því að styðja við minni rekstraraðila sem hafa orðið fyrir tímabundnu tekjufalli vegna heimsfaraldurs kórónuveiru og aðgerða stjórnvalda til að verjast útbreiðslu hennar, sbr. 2. gr. laganna. Í II. kafla laga nr. 38/2020 er fjallað um greiðslu svonefndra lokunarstyrkja úr ríkissjóði, en samkvæmt 4. gr. laganna á rekstraraðili sem fellur undir lögin rétt á slíkum styrk að uppfylltum skilyrðum sem talin eru í fimm töluliðum í lagagreininni. Samkvæmt 1. tölul. 4. gr. laga nr. 38/2020 er skilyrði fyrir greiðslu lokunarstyrks að rekstraraðila hafi verið gert skylt að loka samkomustað samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 5. gr. auglýsingar nr. 243/2020, um takmörkun á samkomum vegna farsóttar, eða láta af starfsemi eða þjónustu samkvæmt 2. mgr. sömu greinar á grundvelli 2. mgr. 12. gr. sóttvarnalaga nr. 19/1997.

Í 12. gr. sóttvarnalaga nr. 19/1997 eru ákvæði um opinberar sóttvarnaráðstafanir vegna hættu á farsóttum innanlands. Samkvæmt 2. mgr. lagagreinarinnar ákveður ráðherra að fenginni tillögu sóttvarnalæknis hvort grípa skuli til opinberra sóttvarnaráðstafana, svo sem ónæmisaðgerða, einangrunar smitaðra, sótthreinsunar, afkvíunar byggðarlaga eða landsins alls, lokunar skóla eða samkomubanns. Hinn 6. mars 2020 lýsti ríkislögreglustjóri yfir neyðarstigi almannavarna hér á landi vegna heimsfaraldurs kórónuveiru. Hinn 13. sama mánaðar ákvað heilbrigðisráðherra á grundvelli 2. mgr. 12. gr. sóttvarnalaga að takmarka samkomur til að hægja á útbreiðslu veirunnar með auglýsingu nr. 217/2020, um takmörkun á samkomum vegna farsóttar. Hinn 22. mars ákvað heilbrigðisráðherra síðan að takmarka samkomur enn frekar en áður með auglýsingu nr. 243/2020. Meðal þess sem hertar aðgerðir samkvæmt auglýsingunni fólu í sér var bann við samkomum þar sem fleiri en 20 manns komu saman og lokun samkomustaða og starfsemi vegna sérstakrar smithættu frá 24. mars til og með 12. apríl 2020, sbr. m.a. 2. gr. og 5. gr. hennar. Ákvæði 5. gr. auglýsingarinnar um lokun samkomustaða og starfsemi vegna sérstakrar smithættu eru svohljóðandi:

„Sundlaugum, líkamsræktarstöðvum, skemmtistöðum, krám, spilasölum, spilakössum og söfnum skal lokað á gildistíma auglýsingar þessarar. Þá skulu aðrir veitingastaðir þar sem heimilaðar eru áfengisveitingar ekki hafa opið lengur en til kl. 23:00 alla daga vikunnar.

Starfsemi og þjónusta sem krefst eða hætta er á snertingu milli fólks eða mikillar nálægðar er óheimil á gildistíma auglýsingar þessarar, svo sem allt íþróttastarf, starfsemi hárgreiðslustofa, snyrtistofa, nuddstofa og önnur sambærileg starfsemi. Þetta á einnig við um íþróttastarf þar sem notkun á sameiginlegum búnaði getur haft smithættu í för með sér, t.d. skíðalyftur.“

Í athugasemdum við 4. gr. í frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 38/2020, sbr. þskj. 1254 á 150. löggjafarþingi 2019-2020, er vikið að framangreindu ákvæði 2. mgr. 5. gr. auglýsingar nr. 243/2020 og tekið fram að það sé almennt orðað og beri ekki með sér tæmandi talningu á þeirri starfsemi sem falli undir skýlausa kröfu um lokun eða algera skerðingu á möguleikum aðila til að halda úti starfsemi eða veita þjónustu. Við mat á því hvað teljist sambærileg starfsemi samkvæmt 2. mgr. 5. gr. verði að horfa til þess hvort eðli starfseminnar krefjist eða feli í sér hættu á snertingu milli fólks eða mikillar nálægðar. Þar undir falli starfsemi ýmissa heilbrigðisstétta, svo sem tannlækna, hvers kyns líkams- og snyrtimeðferðir, til dæmis húðflúrunarstofur, hand- og fótaaðgerðir, sjúkraþjálfun og sjúkranudd. Meðferðir á dýrum, svo sem hundasnyrting, falli þar einnig undir. Þá er þess getið í athugasemdum að heilbrigðisráðuneytið hafi haft umsjón með fyrirspurnum um túlkun á inntaki og gildissviði auglýsingarinnar. Með hliðsjón af því sé í 8. gr. frumvarpsins lagt til að Skatturinn og yfirskattanefnd geti leitað umsagnar ráðherra sem fari með málefni sóttvarna um vafaatriði sem lúti að skilyrði 1. tölul. 4. gr., sbr. nú 2. mgr. 7. gr. og 8. gr. laga nr. 38/2020.

Eins og fram kemur í umsögn heilbrigðisráðuneytisins í máli þessu verða laga- og reglugerðarákvæði, sem fela í sér íþyngjandi skerðingar á atvinnufrelsi, jafnan ekki skýrð rýmkandi lögskýringu. Verður að telja að þetta eigi almennt við um túlkun fyrrgreindra ákvæða auglýsingar nr. 243/2020 um lokun samkomustaða og starfsemi vegna smithættu. Á hinn bóginn veitir ákvæði 2. mgr. 5. gr. nefndrar auglýsingar nokkurt svigrúm við túlkun að því leyti að ekki er um tæmandi talningu á óheimilli starfsemi að ræða í ákvæðinu þar sem önnur starfsemi, sem telja má sambærilega þeirri starfsemi sem þar er sérstaklega talin með tilliti til smithættu, er einnig óheimil á gildistíma auglýsingarinnar. Þá er sömuleiðis ljóst af orðalagi ákvæðisins að nægilegt er að starfsemi fylgi hætta á snertingu eða mikilli nálægð einstaklinga til að skylt sé að láta af henni. Við skýringu 2. mgr. 5. gr. auglýsingar nr. 243/2020 í einstökum tilvikum þykir einnig rétt, m.a. í ljósi fyrrgreindra athugasemda í lögskýringargögnum, að hafa hliðsjón af því hvernig háttað sé möguleikum rekstraraðila til að laga rekstur sinn tímabundið að fjölda- og nálægðartakmörkunum samkvæmt 3. og 4. gr. auglýsingarinnar.

Kærandi í máli þessu er viðburðafyrirtæki sem sér um skipulagningu mannamóta, fyrst og fremst fyrir fyrirtæki á innanlandsmarkaði. Er því lýst í kæru kæranda til yfirskattanefndar að kærandi sérhæfi sig í að halda viðburði og mannamót. Í ljósi þess að öll slík starfsemi og þjónusta krefjist eða hætta sé á snertingu milli fólks eða mikillar nálægðar, sbr. 2. mgr. 5. gr. auglýsingar nr. 243/2020, hafi kærandi látið af allri starfsemi og þjónustu sinni á því tímabili sem um ræði og hafi öllum slíkum viðburðum og mannamótum verið aflýst á sama tímabili. Er byggt á því af hálfu kæranda að starfsemi félagsins falli undir ákvæði 2. mgr. 5. gr. auglýsingarinnar þar sem hún verði lögð að jöfnu við þá starfsemi sem talin sé í ákvæðinu.

Sú starfsemi, sem sérstaklega er tilgreind í 2. mgr. 5. gr. auglýsingar nr. 243/2020, þ.e. íþróttastarf, starfsemi hárgreiðslustofa, snyrtistofa og nuddstofa, er þess eðlis að henni verður trauðla sinnt án snertingar og/eða mikillar nálægðar einstaklinga, svo sem við á um ýmsa heilbrigðisþjónustu sem sérstaklega er undanþegin gildissviði auglýsingarinnar í 7. gr. hennar. Miðað við fyrirliggjandi upplýsingar um starfsemi kæranda, sem eins og fram er komið er fólgin í viðburðahaldi, verður ekki talið að hún verði að þessu leyti lögð að jöfnu við þá starfsemi sem talin er í ákvæðinu. Þykir henni raunar fremur verða jafnað til þeirrar starfsemi sem sæta þurfti fjölda- og nálægðartakmörkunum samkvæmt 3. og 4. gr. auglýsingar nr. 243/2020, en ákvæði 3. gr. auglýsingarinnar tiltaka m.a. ráðstefnur, málþing og fundi í því sambandi svo og skemmtanir, svo sem tónleika, bíósýningar, íþróttaviðburði og einkasamkvæmi, og aðra sambærilega viðburði með 20 einstaklingum eða fleiri. Um slíka starfsemi þykir almennt gilda að henni er jafnan hægt að viðhalda í einhverri mynd og laga að hertum sóttvarnaráðstöfunum, svo sem með fækkun þátttakenda hverju sinni eða í hverju rými og að gættum nálægðartakmörkunum. Verður að telja að þetta eigi við um starfsemi kæranda þótt ekki sé efast um að með fjöldatakmörkunum samkvæmt 3. gr. auglýsingar nr. 243/2020 hafi grundvelli í reynd verið kippt undan ýmsum viðburðum á vegum félagsins, eins og bent er á í bréfi kæranda til ríkisskattstjóra, dags. 2. júlí 2020. Þá er rétt að taka fram, vegna sjónarmiða kæranda um túlkun 2. mgr. 5. gr. auglýsingar nr. 243/2020 og tengsl við ákvæði laga nr. 38/2020, að málið varðar rétt kæranda til lokunarstyrks eftir ákvæðum nefndra laga þar sem gerður er skýr greinarmunur á annars vegar þeirri starfsemi sem sæta þurfti almennum samkomutakmörkunum samkvæmt auglýsingunni og hins vegar starfsemi sem beinlínis var óheimil á gildistíma hennar, sbr. og tiltæk lögskýringargögn.

Með vísan til framanritaðs verður ekki talið að skilyrði 1. tölul. 4. gr. laga nr. 38/2020 séu uppfyllt í tilviki kæranda. Verður því að hafna kröfu kæranda.

Ú r s k u r ð a r o r ð :

Kröfu kæranda í máli þessu er hafnað.